Presja czasu nie zawsze jest dobrym sojusznikiem w poszukiwaniu kompleksowego konsensusu; chodzi o sprawy dużo ważniejsze niż środki finansowe – tak o polskim sprzeciwie wobec mechanizmu powiązania praworządności z budżetem UE mówi wywiadzie z PAP minister spraw zagranicznych Zbigniew Rau.
PAP: Dlaczego polski rząd sprzeciwia się obecnie mechanizmowi powiązania wypłat z unijnego budżetu z praworządnością?
Zbigniew Rau: UE jest związkiem państw, które dobrowolnie do tego związku przystąpiły. A przystąpiły ratyfikując traktaty o UE, o funkcjonowaniu UE, a więc te normy prawne, które stanowią podwaliny czy fundament tego związku państw. Traktaty to rodzaj prawa pierwotnego, w których państwa członkowskie zdecydowały się pozbyć części, ale nie całości, swoich uprawnień. Teraz to, do czego się sprowadza tzw. mechanizm warunkowości, związany z praworządnością jest to zaproponowane prawo wtórne, które winno czerpać swoją moc z traktatów. Nie może być z nimi sprzeczne.
Istnieje wiele opinii, dla mnie jednoznacznych, chociażby stanowisko służb prawnych Rady Unii, które wskazują, że zapisy rozporządzenia, które ma stanowić o mechanizmie warunkowości, są sprzeczne z art. 7 traktatu o UE dotyczącym praworządności. Poza tym zapisy, które znalazły się w rozporządzeniu są niejasne, nieprecyzyjne i pozwalają urzędnikom Komisji na pełną uznaniowość.
PAP: Które z zapisów tego rozporządzenia są w opinii polskiego rządu nieprecyzyjne i niejasne?
Z. R.: W rozporządzeniu jest m.in. mowa o „zagrożeniu dla niezależności wymiaru sprawiedliwości” – co to znaczy „zagrożenie dla niezależności”? Czy istnieją jakieś uniwersalne kryteria, według których wymiar sprawiedliwości powinien funkcjonować we wszystkich krajach członkowskich? To jest absolutnie nieprecyzyjne i stąd rodzi nasz sprzeciw. Gdyby to rozporządzenie zaczęło obowiązywać, wówczas bylibyśmy zdani na uznaniowość, arbitralność decyzji KE o tym, czy coś „budzi poważne ryzyko”, czy może „stanowić zagrożenie”, ale ta ocena może być radykalnie zideologizowana i może mieć charakter polityczny. Tak to z resztą oceniamy, mając w pamięci prowadzone procedury dotyczące rzekomego naruszenia praworządności. Ze względu na różnice ideologiczne, inną wizję społeczeństwa, które mają rządy konserwatywne w Polsce czy na Węgrzech, dochodzi do kontrowersji, ale nie prawnych, a o charakterze politycznym.
Przy tak nieostrych sformułowaniach, jak te z rozporządzenia, mamy do czynienia nie z ochroną budżetu, a próbą pozbawienia różnych państw możliwości realizacji określonych programów społecznych, politycznych. To pozbawienie możliwości decydowania o kształcie politycznym, społecznym naszych państw, co jest sprzeczne z zasadami demokracji, ale też traktatami unijnymi.
Gdyby chodziło rzeczywiście o mechanizm, który ma na celu ochronę wydawania środków unijnych, to takie postanowienia są już zapisane w traktatach. Próby ochrony tych środków już były, ale wiemy, że w różnych krajach dochodziło mimo tego do sprzeniewierzenia środków z budżetu unijnego. W innych krajach z kolei dopuszczano się fałszowania sprawozdań z wydatkowania funduszy budżetowych. Wtedy nikt nie mówił, że taki mechanizm ochrony praworządności jest potrzebny jako szczególny, dodatkowy instrument.
Gdyby w tym mechanizmie zapisane były wyłącznie kwestie dotyczące bezpośrednio ochrony wydatkowania środków z budżetu, to nikt, by go nie zakwestionował, Polska też. Moglibyśmy stworzyć katalog obejmujący precyzyjne nadużycia, doprowadzenie do których powodowałoby zablokowanie środków z budżetu, w tym: oszustwa podatkowe, korupcja – to jest to, co powinno być w takim mechanizmie ujęte, a nie nieostre kryteria o charakterze politycznym, w dodatku sprzeczne z traktatem o UE.
PAP: W jaki sposób ten mechanizm zaproponowany w rozporządzeniu miałby być sprzeczny z traktatem o UE?
Z. R.: W art. 7 mamy wyraźnie zapisaną kwestię równości wszystkich państw i element jednomyślności w podejmowaniu decyzji o stwierdzeniu naruszenia zasad praworządności. W tym rozporządzeniu – regulującym podobną czy taką samą materię, czyli przestrzeganie zasad praworządności – te elementy równości i jednomyślności nie zostały zachowane. Nie mamy zachowanej jednomyślności, tylko większość kwalifikowaną.
Rozporządzenie wynegocjowane przez prezydencję niemiecką stanowi ominięcie zapisów art. 7. Dla każdego prawnika jest to rzecz normatywnie nieakceptowalna, dlatego że w sposób jaskrawy to rozporządzenie stanowiłoby akt prawa radykalnie niepraworządnego w ramach instytucji UE. W obronie praworządności w UE stanowisko Polski jest takie i takie pozostanie, że nie można zaakceptować tego rozporządzenia, bo byłby to akt nieprawdopodobnej hipokryzji.
PAP: Stanowisko polskiego rządu jest zatem takie, że nie zgodzi się na wieloletni budżet, jeżeli w jakiejkolwiek formie miałby funkcjonować na mocy rozporządzenia mechanizm warunkowości? Polska zaakceptuje budżet wyłącznie w wypadku rezygnacji z warunkowości i tego rozporządzenia?
Z.R.: Proces stanowienia tego prawa nie jest zamknięty, więc oczywiście można wszystko renegocjować. To nie jest obowiązujący akt prawny, można zatem go wycofać, można dokonać radykalnej zmiany jego treści, albo odpowiedniej korekty.
Natomiast wieloletni budżet w obecnym momencie stanowi pakiet kilku elementów, bo to nie tylko Wieloletnie Ramy Finansowe, fundusz odbudowy, kwestia zasobów własnych, ale właśnie także mechanizm warunkowości. To nie był pomysł Polski ani Węgier, żeby przyjmować wszystkie te poszczególne elementy w ramach jednego pakietu. Fakt jest jednak taki, że są to odrębne akty prawne, ale zablokowanie jednego z tych elementów spowoduje zablokowanie całości.
PAP: Jak przebiegają zatem obecnie rozmowy z prezydencją niemiecką, Komisją Europejską i poszczególnymi państwami członkowskimi?
Z. R.: Niezwykle ważną, przynajmniej w sferze deklaracji, praktyką instytucji UE jest osiąganie kompromisu. Ktoś ten kompromis musi zbudować, musi być elementem wiodącym, doprowadzić do pogodzenia postulatów państw członkowskich. W tym wypadku naturalnie są to Niemcy, bo sprawują obecnie prezydencję w Radzie UE.
Problem polega na tym, że jeśli mówimy o mechanizmie warunkowości, to w konkluzjach lipcowego szczytu nie było takiego upoważnienia dla prezydencji niemieckiej, żeby podjąć takie kroki i stworzyć mechanizm w obecnym kształcie. Nie było naszym zdaniem upoważnienia dla prezydencji niemieckiej do negocjacji z PE takiej treści projektu rozporządzenia. Natomiast taką agendę prezydencja niemiecka przyjęła.
Obecnie punkt wyjścia naszych rozmów jest taki, że Polska i Węgry nie godzą się na mechanizm warunkowości, natomiast prezydencja niemiecka uznając ten brak konsensusu ma zamiar podjąć działania, w ramach których mechanizm wynegocjowany z PE miałby być utrzymany. Prezydencja niemiecka szuka różnych rozwiązań prawnych wokół tego rozporządzenia, łącznie ze zobowiązaniami i zapewnieniami politycznymi, takimi, żeby dla Polski i Węgier było to akceptowalne i wtedy zbudujemy ich zdaniem konsensus. Dla nas jest to jednak nieakceptowalne, dlatego że wprowadzenie zapewnień natury politycznej, przy braku zmiany tego rozporządzenia wprowadzi jeszcze większy element braku pewności prawa, przewidywalności prawa, a nawet może prowadzić do politycznej interpretacji prawa.
PAP: Czy pana zdaniem uda się osiągnąć ten kompromis budżetowy do końca roku? Apeluje o to m.in. szefowa KE, która w środowym wystąpieniu podkreślała, że wszystkie 27 państw czeka m.in. na uruchomienie środków z funduszu odbudowy.
Z.R.: Byłoby wskazane, żeby jak najszybciej osiągnąć kompromis, uruchomić te środki finansowe lub mieć pewność, że szybko zostaną uruchomione i wówczas sprawa byłaby jasna, zajęlibyśmy się zwalczaniem pandemii i wychodzeniem ze spowolnienia gospodarczego. Tylko, kiedy mówimy o sprawach tak fundamentalnych, trzeba pamiętać, że presja czasu nie zawsze jest dobrym sojusznikiem w poszukiwaniu kompleksowego, a przez to trwałego i stabilnego konsensusu.
PAP: W odpowiedzi na wątpliwości Polski i Węgier dotyczące mechanizmu warunkowości szefowa KE zaproponowała w środę zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE, który miałby je rozstrzygnąć – jak pan odebrał tę propozycję?
Z. R.: Najpierw ten mechanizm musiałby wejść w życie i zacząć obowiązywać. Na razie to tylko propozycja, o której przyszłości zdecyduje Rada UE i Rada Europejska, czyli szefowie państw i rządów. Sama sugestia Ursuli von der Leyen w żaden sposób nie odpowiada na wątpliwości Polski czy Węgier. Na różne obowiązujące akty prawne można składać skargi do TSUE, ale te postępowania trwają wiele lat, a tymczasem środki z budżetu byłyby wstrzymywane natychmiast. Mamy konkretne wątpliwości dotyczące konkretnego rozporządzenia, sytuacja jest ekstraordynaryjna i oczekujemy poważnego potraktowania naszego sprzeciwu, ustosunkowania się do niego i dalszego poszukiwania kompromisu.
PAP: A jeśli nie uda się osiągnąć tego kompromisu? Jaki jest plan awaryjny, poza wdrożeniem prowizorium budżetowego?
Z. R.: Należy kierować się odpowiedzialnością za dobro wspólne wszystkich państw członkowskich. Chodzi o sprawy dużo ważniejsze niż środki finansowe. Chodzi o zachowanie mechanizmów demokratycznych pod rządami prawa w Unii Europejskiej. Tutaj nie ma alternatywy. Sama próba jej poszukiwania oznaczałaby zaprzeczenie dorobkowi europejskich demokratów, którzy prawo wyprowadzali z woli wyborców.
